2019年12月

        自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），提出在全國范圍內(nèi)部署國土空間全域綜合整治項目試點，標(biāo)志著國土空間全域綜合整治項目正式開啟全國試點工作。

        2020年6月

        自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號），圍繞試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選擇、區(qū)域的劃定、耕地和永久基本農(nóng)田保護的要求、整治內(nèi)容的審查、實施保障等方面明確了土地整治的核心問題。

        2021年4月

        國土空間生態(tài)修復(fù)司印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，指導(dǎo)實施方案編制。“十四五”規(guī)劃將“規(guī)范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的一項重點內(nèi)容。

        本文從城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的角度，探析其參與全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的必要性和可行性，通過較為具體的案例分析，總結(jié)城投公司開展全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的要點和實施路徑。

        一、全域土地綜合整治的定義

        目前，全域土地綜合整治的概念并未在相關(guān)政策文件中給出專門的解釋，但從文件要義和實踐工作中可以梳理出其要解決的問題是：鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度并存的問題，靠過去單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以解決綜合問題，需要采取全域綜合整治的辦法，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。

        據(jù)此，全域土地綜合整治可定義為：

        全域土地綜合整治是指在符合國土空間規(guī)劃的前提下，對一定區(qū)域內(nèi)（整鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊）的土地進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計，采取綜合措施對田水路林村礦進行全要素整治、對山水林田湖草進行生態(tài)保護修復(fù)，整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用的活動。

        即全域土地綜合整治是指在符合國土空間規(guī)劃的前提下，對一定區(qū)域內(nèi)的田水路林村礦進行全要素綜合整治、優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間格局、增加有效耕地面積的土地整治活動。

        二、我國全域土地綜合整治發(fā)展歷程

        我國的土地整治經(jīng)歷了從單一的土地開發(fā)整理到集基本農(nóng)田整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等多種功能于一體的土地綜合整治，最終發(fā)展到土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村綜合整治的全域土地綜合整治，成為助力城鄉(xiāng)一體化進程的系統(tǒng)性工程。全域土地綜合整治是與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律相契合的，是發(fā)展的必然趨勢。

    1       

起始培育階段

        現(xiàn)代意義上的土地整治出現(xiàn)在新中國成立以后，1956年隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國各地開展了規(guī)劃試點，并顯現(xiàn)出土地整治的卓越成效，包括耕地面積的增加、水利設(shè)施的完善、土地利用效率的提高，農(nóng)民生活、生產(chǎn)狀況的改善等。其后，隨著農(nóng)業(yè)機械化的興起和“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運動，農(nóng)田建設(shè)開始出現(xiàn)山、水、田綜合治理的趨向。此時的土地整治規(guī)劃已經(jīng)初露端倪，內(nèi)容上也已較為豐富，包括了土地平整、“田水路林”等各項內(nèi)容的綜合整治。

        這段時期經(jīng)過一系列的綜合探索，最終形成了土地綜合整治的雛形。雖然從內(nèi)容上來看還較為單一，重點關(guān)注農(nóng)用地的整治；從規(guī)劃編制范圍來看局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，但是卻為未來的全域土地綜合整治奠定了基礎(chǔ)。

2

發(fā)展探索階段

        1966年隨著文化大革命的開始，各地不顧自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，大撂“大寨式規(guī)劃”，造成土地資源退化和生產(chǎn)效率低下。直到改革開放以后，1982年國家土地管理局發(fā)布的《縣級土地利用總體規(guī)劃要點》中指出，區(qū)域間跨社隊的大型土地改良、排灌系統(tǒng)建設(shè)、大城防護林帶等內(nèi)容成為指導(dǎo)區(qū)域性土地整治工作的重點任務(wù)。

        1986年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號）指出，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策。1987年，國家計委和國家土地管理局聯(lián)合召開了我國第一次“全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地計劃”工作會議，確定了1987年用地計劃指標(biāo)，討論了計劃編制辦法,交流了土地管理經(jīng)驗。

        之后，國家計劃委員會首次組織編制《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1986-2000年）》，土地整治作為重要內(nèi)容出現(xiàn)在其中。

        這一時期是探索發(fā)展的階段，經(jīng)過了一系列的嘗試和反思，土地整治的目的逐漸明確，作為土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，土地整治主要圍繞耕地總量動態(tài)平衡的要求，按照開源節(jié)流并舉的方針展開。

3

全面推進階段

        土地管理的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）之后，文件對土地整理提出了明確的思路，即“積極推進土地整理，搞好土地建設(shè)”。至此，土地整理的概念第一次正式寫入中央文件，并且進一步豐富了內(nèi)涵，包括對田、水、路、林、村進行綜合整治，提出了對土地建設(shè)、耕地質(zhì)量、耕地有效面積、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境等內(nèi)容的具體要求。

        緊接著1999年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》，標(biāo)志著國家從法律層面正式規(guī)范了土地整治的內(nèi)容。2000年，國土資源部編制實施的《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1011-2000）對引導(dǎo)土地整治工作有序展開提出了明確的規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和主要內(nèi)容，規(guī)范了土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制工作。與此同時，第一輪土地開發(fā)整理規(guī)劃編制工作正式開始。

        2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)提出的建設(shè)用地增減掛鉤為城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整提供政策依據(jù)。

        這一時期是土地整治的全面推進階段，土地整河的內(nèi)容以農(nóng)用地為主，目標(biāo)是以增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量為主，并且在實踐中開始探索農(nóng)用地整理與村莊土地整河相結(jié)合，同時整治范圍也開始由農(nóng)村向城鎮(zhèn)工礦用地延伸。

4

綜合發(fā)展階段

        第二輪規(guī)劃編制工作在2008年伴隨著《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》的發(fā)布拉開序幕。2010年發(fā)布的《國土資源部關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕162號），對各級土地整治規(guī)劃編制及14個試點市、縣的土地整治規(guī)劃編制工作作出了全面部署。

        2012年國務(wù)院正式批準(zhǔn)頒布實施《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，對全國土地整河工作作出了進一步的明確指示，隨后推出了關(guān)于基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、耕地質(zhì)量等一系列的政策文件。

        2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“山水林田湖是一個生命共同體”，標(biāo)志著土地整治將向綜合化方向發(fā)展。

        2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中明確指出，要“大力實施農(nóng)村土地整治”，并希望通過土地整治促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)夯實、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村改革推進。

        2018年國土資源部提案建議全面實施土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興。2019年自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）指出，要按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》相關(guān)部署要求，組織開展全域土地綜合整治試點工作。同時明確了全域土地綜合整治的重點任務(wù)，即農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)。這也是首次在土地綜合整治任務(wù)中提出“鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)”。

        2020年6月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號），圍繞試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選擇、區(qū)域的劃定、耕地和永久基本農(nóng)田保護的要求、整治內(nèi)容的審查、實施保障等方面明確了土地整治的核心問題。2020年9月，自然資源部印發(fā)《進一步做好全域土地綜合整治試點有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號），明確了各地上報的試點應(yīng)突出工作的典型示范效應(yīng)。

        2021年4月，國土空間生態(tài)修復(fù)司印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，指導(dǎo)實施方案編制。“十四五”規(guī)劃將“規(guī)范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的一項重點內(nèi)容。

        這一階段，土地整治的目標(biāo)與任務(wù)更加多元化，內(nèi)涵不斷擴張和完善，從單純的土地整治發(fā)展到“全域土地綜合整治 ”，并在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)與保護、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面開展積極探索。

        三、全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的運作模式

        結(jié)合相關(guān)案例研究，全域土地綜合整治項目運作模式包括投資人/投資人 O模式、投資人 EPC模式、PPP模式以及特許經(jīng)營模式四類。

1

投資人/投資人 O模式

        投資人模式下，政府方可與省級具有土地整治職能的投資人直接簽訂合作協(xié)議，約定由投資人負責(zé)項目投融資，政府方負責(zé)項目建設(shè)實施，形成的指標(biāo)收入由政府方和投資人進行分成。

        也可通過公開采購的方式選擇社會投資人，由其負責(zé)項目投融資、建設(shè)及運營。通過政府授權(quán)，城投公司可與社會投資人合資成立項目公司，負責(zé)項目的投資、建設(shè)及運營管護。

        政府與省級具有土地整治職能的投資人直接簽訂協(xié)議的模式，在河南省適用性較好，其投資主體為河南省自然資源投資集團，主要職能為承擔(dān)全省土地整治社會化、市場化運作投資，統(tǒng)籌推進全省耕地占補平衡、集體建設(shè)用地整治等工作，負責(zé)相關(guān)指標(biāo)的收儲和交易。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：遂平縣土地整治試點項目，根據(jù)一加一面粉、五得利面粉、正康糧油、徐福記食品等農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)需求，實行土地整治“定制化”“訂單化”開展，吸引省自然資源投資集團投資5.4億元，將全縣36萬畝永久基本農(nóng)田實行全域整治。

        案例二：鳳山縣自然資源局通過公開招標(biāo)選擇中商鴻程（廣西）實業(yè)有限公司為鳳山縣國土空間全域綜合整治項目社會資本，合作期限5年，目標(biāo)任務(wù)是以全域土地整合整治為載體，土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、危舊房改造、電力、通訊等相關(guān)涉農(nóng)、涉地項目資金整合集中使用，為國土空間全域綜合整治項目提供融資支持。

2

投資人 EPC模式

        投資人 EPC模式下，政府通過公開招標(biāo)選擇投資人聯(lián)合體，投資人聯(lián)合體一般為具備資質(zhì)的施工企業(yè)與資金方。城投公司可通過政府授權(quán)，作為政府方代表與社會投資人聯(lián)合體合資成立項目公司，負責(zé)項目的投資、建設(shè)及運營管護。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：山東省新泰市引入社會資本實施了石萊鎮(zhèn)禹村鎮(zhèn)土地整治項目，總建設(shè)規(guī)模12萬畝，預(yù)算投資5.8億元，新增耕地2萬余畝，政府財政零投入，實現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村、企多方共贏的良好格局。以合同方式確定政府方、社會資本方和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及群眾的權(quán)利和義務(wù)，平衡各參與方的利益和風(fēng)險。一是政府方負責(zé)制定相關(guān)政策、解決項目實施中的協(xié)調(diào)問題，管控新增耕地指標(biāo)交易的收益分配等決策項目重大事項。二是社會資本方負責(zé)項目全生命周期建設(shè)。政府采取招投標(biāo)方式，選定項目承擔(dān)單位。三是項目所在鎮(zhèn)、村負責(zé)項目全生命周期的監(jiān)督，并保障其應(yīng)獲得收益、避免風(fēng)險。

        案例二：前郭爾羅斯蒙古族自治縣土地整理中心通過公開招標(biāo)選擇吉林省萬辰農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（聯(lián)合體成員：吉林省旭龍建設(shè)有限責(zé)任公司）為前郭縣達里巴鄉(xiāng)吉郭村等2個村國土空間全域綜合整治項目社會資本方，合作模式為按照政府主導(dǎo)，市場化運作原則，由中標(biāo)人負責(zé)項目投資及工程施工工作，項目建設(shè)過程前、中、后期所有費用均由社會投資方支付。明確中標(biāo)人須按工期約定盡快完成工程建設(shè)任務(wù)，盡快進行竣工驗收，盡快將新增耕地指標(biāo)入庫和交易；指標(biāo)交易之后，水田按省內(nèi)實際交易到位額度的12.5%的比例獎補投資方。國家或省對獎補標(biāo)準(zhǔn)另有規(guī)定的，按國家或省規(guī)定的獎補標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以上水田獎補比例均含投資方的所有投資成本、利潤及獎勵。投資人中標(biāo)后與前郭縣土地整理中心簽訂獎補合作協(xié)議，投資風(fēng)險由投資方承擔(dān)。

        案例三：乾安縣土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)項目辦公室通過公開招標(biāo)選擇吉林省雨希農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司、吉林省恒基農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、吉林省紫玉陽光循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司分別為乾安縣土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)項目三個標(biāo)段的社會資本方，負責(zé)項目所有資金投入及項目組織實施。

3

PPP模式

        PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，可由城投公司作為政府出資方代表，與社會資本方成立項目公司，負責(zé)項目投融資、建設(shè)及運營管護，政府根據(jù)績效考核結(jié)果按年度支付投資人政府補貼。合作期滿后，向政府無償移交項目資產(chǎn)。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：內(nèi)蒙古自治區(qū)批復(fù)實施赤峰市巴林右旗PPP模式實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，項目建設(shè)總規(guī)模12.7萬畝，總投資2.09億元，畝均投資1646元。其中，政府投資1.53億元，社會資本投資0.56億元。該項目采用BOT（建設(shè)-運營-移交）“投建管服一體化”方式運作，通過市場機制引入社會資本和專業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)管理公司，讓專業(yè)人做專業(yè)事，使政府和社會資本方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成互利合作關(guān)系，以較低的成本為農(nóng)牧民提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。

        案例二：山西省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)社會資本參與土地整治的指導(dǎo)意見》，在全省范圍內(nèi)創(chuàng)新土地整治機制，充分運用耕地占補平衡政策，發(fā)揮市場作用，以政府資金為引導(dǎo)，鼓勵采取PPP模式和委托代建、先建后補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、土地整治專業(yè)機構(gòu)、工商資本等依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，規(guī)范有序投資或參與土地整治。

4

特許經(jīng)營模式

        特許經(jīng)營模式下，政府采用競爭方式公開采購社會投資人，通過政府授權(quán)，城投公司可與投資人合資成立項目公司，負責(zé)項目的投資、建設(shè)及運營管護。通過特許經(jīng)營協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：漣源市土地整理項目特許經(jīng)營權(quán)服務(wù)項目涉及漣源市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤部分，范圍涉及漣源市市域17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個街道辦事處。該項目以漣源市自然資源局為實施機構(gòu)，通過公開招標(biāo)確定漣源市新城鎮(zhèn)建設(shè)投資開發(fā)有限公司為中標(biāo)單位，特許經(jīng)營期為5年，中標(biāo)公司負責(zé)土地整理工作。

        案例二：隆回縣土地綜合整治及鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目特許經(jīng)營權(quán)服務(wù)項目實施機構(gòu)為隆回縣重點建設(shè)項目事務(wù)中心，通過采購人、專家推薦方式，確定邵陽魏源投資發(fā)展有限公司為中標(biāo)方。魏源投資公司與實施機構(gòu)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，負責(zé)該項目的建設(shè)運營工作。

        案例三：雙峰縣土地綜合整治及鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目特許經(jīng)營權(quán)服務(wù)項目投資額為51000萬元，雙峰縣自然資源局通過公開招標(biāo)確定雙峰縣城鄉(xiāng)資產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營有限責(zé)任公司為中標(biāo)單位。政府方與雙峰縣城鄉(xiāng)資產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營有限責(zé)任公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，約定中標(biāo)公司負責(zé)土地綜合整治及鄉(xiāng)村振興項目的投資建設(shè)。