由于各種復雜的原因，多年來，各地普遍存在一些存量違法用地，也稱歷史遺留問題，而且量大面廣。業(yè)內(nèi)所稱無權(quán)源建設(shè)用地，主要指沒有經(jīng)過征收轉(zhuǎn)用和審批登記，但在土地調(diào)查中按現(xiàn)狀用途變更的建設(shè)用地。

       沒有合法用地手續(xù)，還能長期占有使用，也有的私下轉(zhuǎn)讓，看似占了便宜，但不能辦理土地抵押，不能正常進入土地二級市場，尤其是允許集體經(jīng)營性集體用地入市后，沒有合法用地手續(xù)的，會被排斥在公開市場之外。         在土地征轉(zhuǎn)中，對涉及的違法用地，要求必須處罰（處理）到位，由于不受《行政處罰法》規(guī)定的兩年追溯期限制，違法用地上的建設(shè)物隨時可能被依法強制拆除（或沒收）。

       對違法用地的處理，主要有三種方式，一是拆，二是補，三是掛。之所以存在大量歷史形成的違法用地，主要是各地出于各種原因，一直沒拆除（或沒收），也沒補辦用地手續(xù)，有的可能罰了點款，就那么占著用著，但一直在賬上掛著。

       對如何處理存量違法用地，國家主要給出的政策和辦法：一是通過補辦用地手續(xù)和確權(quán)登記合法化；二是對在農(nóng)村亂占耕地建房專項整治中摸底排查、登記上賬的存量違法用地問題，提出試點先行，分類分步，穩(wěn)妥處置，沒要求各地對存量問題開展大規(guī)模、大范圍集中整治，主要工作重點是管住新增，遏制增量。

       在如何補辦用地手續(xù)和辦理確權(quán)登記方面，針對不同時期，國家已出臺了一些政策規(guī)定，各地也有一些具體政策。

       重要提醒：對亂占耕地建房、違反生態(tài)保護紅線管控要求建房、城鎮(zhèn)居民非法購買宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等，不得辦理登記，不得通過登記將違法用地合法化。

最新政策規(guī)定

        對長期形成和存在的違法用地如何判定和處理，最近自然資源部出臺了一些新的政策規(guī)定，但基層也有大量不同聲音。

        01不能翻新翻建

        2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》規(guī)定，對《土地管理法》頒布實施后，在未經(jīng)審批或無合法權(quán)源的建設(shè)用地上翻新、翻建、新建行為認定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。

        通俗解釋，就是要倒追35年。從1987年以來，如果你使用的土地至今沒有合法手續(xù)，也沒有通過補辦和確權(quán)登記合法化，那就只能維持現(xiàn)狀，屋頂漏了不能補，快塌了也不能推倒新建，否則，一旦被衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)，后果很嚴重，也非常麻煩。

        這條政策與農(nóng)村關(guān)系最大，直接涉及大量普通老百姓切身權(quán)益。政策公開發(fā)布以后，不僅很多農(nóng)民在網(wǎng)上留言表達不同意見，一些基層執(zhí)法者也覺得過于嚴厲，沒有體現(xiàn)分類分步、穩(wěn)妥處置原則，從人性化執(zhí)法角度，對幾十年前形成的歷史遺留問題，尤其是涉及大量普通老百姓，實在難以下手。據(jù)悉，有關(guān)方面已提出不用從1987年算起，可從1999年以后（1998年修訂《土地管理法》）算起，少追12年，讓了一小步吧。

        02如何認定地類

        2022年3月9日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于以"三調(diào)"成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕 411號）。其中有一條規(guī)定再次引起很大關(guān)注。

        《通知》要求：建設(shè)項目用地審查報批的地類要以"三調(diào)"為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準。其中，現(xiàn)狀為建設(shè)用地，但無合法來源的，按照建設(shè)占用時的國土變更調(diào)查（土地變更調(diào)查）的實際地類報批。

        這條規(guī)定說的是無權(quán)源建設(shè)用地（也就是存量違法用地）的地類認定問題。別說外行，業(yè)內(nèi)人士也普遍反映看不太明白。字面上理解，就是對無權(quán)源建設(shè)用地，只向前追溯到建設(shè)時的年度變更調(diào)查地類即可，不用考慮二調(diào)甚至一調(diào)時的地類。這樣挺簡單，也省事兒，但實際情況錯綜復雜，基層會面臨諸多難題，需要有關(guān)部門進一步做出詳細解讀。

分階段處理政策

         01補辦用地手續(xù)問題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見(試行)》(國土資發(fā)〔2016〕147號)（備注：此件有效期5年，目前已失效））提出：

        用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的：由市、縣人民政府土地行政部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進行確權(quán)后，由市縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)。

        用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的：符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實，且未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，落實處理(處罰)措施后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。

        用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的：符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實，且未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費，落實處理(處罰)措施后辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

        02集體建設(shè)用地使用權(quán)問題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：

        1987年《土地管理法》實施前：使用集體土地興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施，經(jīng)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，可依法確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準用于非住宅建設(shè)的集體土地，至今仍繼續(xù)使用的，經(jīng)所在農(nóng)民集體同意，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，依法確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。

        1987年《土地管理法》實施后：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準用于非住宅建設(shè)的集體土地，應(yīng)當依據(jù)縣級以上人民政府批準文件，確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。

        03宅基地超面積問題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前：農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，無論是否超過其后當?shù)匾?guī)定面積標準，均按實際使用面積予以確權(quán)登記。

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止：農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定面積標準的，超過面積按國家和地方有關(guān)規(guī)定處理的結(jié)果予以確權(quán)登記。

        1987年《土地管理法》實施后：農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員建房占用的宅基地，超過批準面積建設(shè)的，不予確權(quán)登記。符合規(guī)劃經(jīng)依法處理予以保留的，在補辦相關(guān)用地手續(xù)后，只登記批準部分，超出部分在登記簿和證書中注記。

        歷史上接受轉(zhuǎn)讓、贈與房屋占用的宅基地超過當?shù)匾?guī)定面積標準的：按照轉(zhuǎn)讓、贈與行為發(fā)生時對宅基地超面積標準的政策規(guī)定，予以確權(quán)登記。

        04非本村成員宅基地問題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：非本農(nóng)民集體成員因扶貧搬遷、地質(zhì)災害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權(quán)。

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前：非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，可按實際使用面積予以確權(quán)登記。

        1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1999年《土地管理法》修訂實施時止：非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批準面積予以確權(quán)登記，超過批準的面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明。

無權(quán)屬沒手續(xù)處理政策

        01沒有土地權(quán)屬來源怎么辦

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：

        對于沒有權(quán)屬來源材料的宅基地：應(yīng)當查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由所在農(nóng)民集體或村委會對宅基地使用權(quán)人、面積、四至范圍等進行確認后，公告30天無異議，并出具證明，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，予以確權(quán)登記。

        對于沒有權(quán)屬來源材料的集體建設(shè)用地：應(yīng)當查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，認定屬于合法使用的，經(jīng)所在農(nóng)民集體同意，并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府批準，予以確權(quán)登記。

        02沒有規(guī)劃手續(xù)怎么辦

        自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號）規(guī)定：

        對合法宅基地上房屋沒有符合規(guī)劃或建設(shè)相關(guān)材料的，地方已出臺相關(guān)規(guī)定，按其規(guī)定辦理。未出臺相關(guān)規(guī)定，位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，出具規(guī)劃意見后辦理登記。

        位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施前建設(shè)的，在辦理登記時可不提交符合規(guī)劃或建設(shè)的相關(guān)材料；位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后建設(shè)的，由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會公告15天無異議或者異議不成立，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，按照審核結(jié)果辦理登記。