土地開發(fā)整理是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程手段，對土地利用狀況進行調(diào)整改造，綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的利國利民工程。近年來國家投入了大量的土地整理項目資金，因此，土地整理項目也成為審計監(jiān)督的重點。

案例一

        多年來，國家投入大量資金開展土地整理工作，這對增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進村莊整治和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展都發(fā)揮了重要的作用。

        與此同時，土地整理工作具有專業(yè)性強、資金鏈長、組織形式多樣、實施程序復雜等特點，給審計工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

        某市審計局對某鎮(zhèn)某村土地整治項目開展了細致深入的審計，審計人員通過合同的研讀、圖紙的核算、現(xiàn)場的勘察、簽證的辨?zhèn)?、?jīng)驗的遷移等一系列審計方法為國家挽回損失300多萬元，核減率高達16%。

        疑點初現(xiàn)

        在現(xiàn)場勘察的過程中，審計人員發(fā)現(xiàn)有些渠道和村內(nèi)道路的水泥顏色以及溝渠做法不一致的現(xiàn)象，這觸動了審計人員敏感的神經(jīng)。

        經(jīng)現(xiàn)場對現(xiàn)場施工單位代表進行核實，施工老板死死咬定是他們做的，并且義正言辭，而建設單位由于缺乏完善的施工監(jiān)督管理機制，對現(xiàn)場的情況又不甚了解。

        但是其中一位施工現(xiàn)場代表猶豫的眼神和回答問題時不自然的表情和動作使審計人員產(chǎn)生了懷疑，憑經(jīng)驗判斷，這里面肯定有“貓膩”。

        于是審計人員靈機一動，暗中詢問了當?shù)氐拇迕?，了解到這些路、渠并非該施工單位所做。

        落實證據(jù)

        對當?shù)卮迓湫拚闆r熟悉的審計人員聯(lián)想到了該市“一事一議”項目，現(xiàn)場勘察人員立即將這一情況報告領導，由領導聯(lián)絡該區(qū)農(nóng)村綜合改革工作領導小組的人員，向他們?nèi)∽C該鎮(zhèn)近三年來“一事一議”項目情況表并邀請相關人員進行現(xiàn)場比對。

        經(jīng)多方核驗，某些村內(nèi)路確是“一事一議”的項目，在鑿鑿鐵證面前施工單位終于承認該部分包含于原設計中，但在合同內(nèi)取消了項目，他們并沒有進行施工而虛報了工程量。

        正是憑借敏銳的“嗅覺”、細致入微的態(tài)度和敬業(yè)精神，審計人員成功識破了施工單位的貓膩，為國家挽回了XXX萬元的損失。

        一個 “三農(nóng)”保障工程，結(jié)算水分竟高達16%！不禁讓審計人員感到痛心！

        審計建議

        如何能讓土地整理這一舉措既保護“耕地紅線”又能成為老百姓的“生態(tài)紅利”呢？

        一是多方聯(lián)動確保質(zhì)量，前期立項審批要嚴控，中期建設單位的監(jiān)督管理機制要健全，后期各部門的核驗審查要周密；

        二是關注資金使用情況，要按照土地整理項目資金管理辦法，建立項目臺賬、單獨核算，保證?？顚Ｓ?；

        三是利用先進儀器現(xiàn)場勘測，獲取精確數(shù)據(jù)，利用先進的GPS衛(wèi)星定位儀器，對完工的田間道路工程長度進行實地測量，并通過科學衛(wèi)星定位及技術，快速、高效、準確地審核工程量；

        四是要關注生態(tài)效益情況，開發(fā)整理后凈增的耕地及時發(fā)包給當?shù)卮迕窀N，健全配套耕種設施。（洞見信息價值）

審計重點及內(nèi)容

        一、查規(guī)劃設計，看急功近利

        規(guī)劃設計是指導土地整理項目實施，實現(xiàn)調(diào)整土地關系、改善土地利用結(jié)構和生產(chǎn)生活條件、增加可利用土地面積和有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率等目標的指導性文本。規(guī)劃設計應當遵循統(tǒng)籌兼顧，合理布局，保護生態(tài)，改善環(huán)境，優(yōu)化資源配置，可持續(xù)發(fā)展等原則。但是，在實際工作中，一些地方政府往往急于爭取項目資金而忽視規(guī)劃設計的科學性和長遠性，項目建設規(guī)劃與本地的土地利用綜合規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃等相沖突，在建項目或已建成項目由于工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展以及道路等國家重點建設項目的需要而造成破壞或廢棄，與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目及大型商品糧基地建設等項目重復，形成重大損失浪費，從而影響財政資金的長期使用效益。審計中應關注急需土地整理的區(qū)域沒有被納入項目規(guī)劃，而被納入項目規(guī)劃的區(qū)域往往土地利用率較高，經(jīng)整理后變成當?shù)卣蜗蠊こ痰默F(xiàn)象。

        二、查工程招標，看瞞天過海

        土地整理項目資金由國家投資，因此工程必須進行公開招投標。但在實際工作中，弄虛作假、瞞天過海的違紀違法行為大量存在，主要表現(xiàn)形式有：一是借用資質(zhì)投標；二是虛假資質(zhì)投標；三是圍標串標；四是不實行招投標；五是部分工程剝離，規(guī)避招投標；六是以邀標方式代替公開招投標；七是業(yè)主暗中操縱部分標段招投標，使指定單位或個人中標。在審計中，審計人員應當重點關注那些與業(yè)主關系密切的施工單位，如業(yè)主的關聯(lián)企業(yè)等。

        三、查土地面積，看無中生有

        一是項目區(qū)總面積無中生有。土地整理項目區(qū)的面積越大，國家投入的資金就越多，因此一些地方想盡辦法虛報面積以套取國家資金,還有些地方在申報時就與當?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門或其他類似項目的主管部門相互串通,同一地塊重復申報,以套取國家資金。審計中必須對項目區(qū)的面積進行審核，有條件和技術支持的地方可以利用GPS導航儀對照項目規(guī)劃圖和現(xiàn)狀圖的坐標計算出面積，然后對比；要利用拆遷補償?shù)拿麊巍⒔y(tǒng)計年鑒等資料，結(jié)合實地走訪發(fā)現(xiàn)端倪。二是耕地增加面積無中生有。新增耕地是土地整理項目效益的重要指標，國家規(guī)定，土地整理重點項目是以增加耕地面積為主要目的，集中資金成規(guī)模進行耕地開發(fā)，凈增耕地面積不低于項目規(guī)劃設計面積的10%；基本農(nóng)田土地整理項目的耕地凈增率不得低于3%。耕地增加的主要途徑是開發(fā)其它農(nóng)用地、未利用地和減少田坎，審計人員應對比整理前后的土地現(xiàn)狀，并結(jié)合走訪摸清耕地增加的真實性。

        四、查土地平整，看金蟬脫殼

        土地平整是土地整理項目中的基礎工程，其施工難度相對較小，技術含量較低，質(zhì)量風險也很低，因此，一些地方的土地整理中心將土地平整工程從整個工程中剝離出來，交給指定的單位施工并從中牟利。其方式主要有兩種，一是直接剝離，或通過操縱使指定單位中標，收取管理費或列支各種費用；二是指使各標段的中標單位將各自標段的土地平整工程交付指定單位施工，工程款撥到中標單位后再撥至指定單位。審計人員必須通過審查工程量清單和施工單位賬目發(fā)現(xiàn)問題。

        五、查工程造價，看偷工減料

        農(nóng)田水利和田間道路是土地整理項目的主體工程，因而審計人員應重點審查項目工程造價和結(jié)算是否真實、合法和有效。工程造價不實主要有兩種類型：一是采取虛增工程量、變更單價、高套定額、偷工減料等方式高估冒算，造成工程造價不實；二是項目建設單位、施工單位以及工程監(jiān)理和造價等中介機構相互串通，編制虛假工程結(jié)算資料、虛報工程完成投資額，騙取、套取項目資金。實際情況往往是各個標段都不相同,因此應注重運用對比分析的方法，將項目預算、竣工或驗收資料數(shù)據(jù)、實地核查數(shù)據(jù)、工程造價審核數(shù)據(jù)以及項目資金結(jié)算數(shù)據(jù)進行對比分析；到被審計地農(nóng)發(fā)部門調(diào)查相同或近似地類的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目畝平投資額，與土地開發(fā)整理項目畝平投資額相比對，對差異較大的，按建設內(nèi)容逐項對比分析差異的原因，從中發(fā)現(xiàn)問題。

        六、查設備采購，看子虛烏有

        在項目規(guī)劃設計和投資預算中都安排了一定金額的設備采購費，一般用于購買水泵、變壓器等工程必用的設備，因其數(shù)額不大容易被審計人員忽視。一些被審計單位往往在設備采購上做手腳，主要手段是虛列采購數(shù)量套取資金，甚至與生產(chǎn)廠家和供應商聯(lián)合造假。因此審計人員應從采購票據(jù)的真實性入手，與規(guī)劃設計進行對比，并進行實地調(diào)查從中發(fā)現(xiàn)線索。

審計方法

        一、項目檔案審閱法

         國土部門的土地整理項目檔案一般比較規(guī)范，從項目前期立項、申報、規(guī)劃設計，招投標、合同，施工管理、竣工驗收等資料都應歸入項目檔案。在審計中沿著項目實施順序，審閱每項程序記錄的完整、真實、合法性，通過審閱項目檔案存在的問題，進一步進行延伸審計來發(fā)現(xiàn)案件線索。例如規(guī)劃設計資料與施工現(xiàn)場實際情況差距很大，有可能存在虛報項目套取資金問題；應招投標未進行招投標直接指定施工或供應商的，可能存在利益輸送和工程質(zhì)量低劣等問題；竣工驗收資料中對未完工項目或明顯不達標項目通過驗收，就可能存在利益輸送或驗收人員瀆職問題等等。

        二、財務賬面審核法

        通過對土地整理項目年度會計報表、賬簿及憑證進行審核，從賬面上發(fā)現(xiàn)主管部門截留土地整理資金彌補單位經(jīng)費、擴大資金使用范圍、超現(xiàn)金支付限額付款、支付對象與合同方不一致、未按規(guī)定進度支付工程款等問題，透過分析上述問題，發(fā)現(xiàn)問題背后深層次問題。如向非合同方或個人支付工程款可能存在轉(zhuǎn)包、分包以及借用他人資質(zhì)參與競標施工等問題；超規(guī)定進度支付工程款，可能存在施工單位與建設單位有關人員利益輸送等問題。

        三、圖紙對比法

        將土地整理項目設計圖與土地利用現(xiàn)狀圖對比，關注是否有土地整治項目將原有已建成工程重新包裝、簡單修繕后按照新建項目上報工程量的情況。將土地整理項目設計圖與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地增減掛鉤項目等涉農(nóng)項目設計圖進行對比，了解是否存在多個項目在同一地塊進行申報立項。如果存在上述現(xiàn)象，可能存在虛報項目或虛報新增耕地等，再結(jié)合財務審計和相關調(diào)查對虛報套取的資金流向進行核實，揭露出違法違規(guī)問題。

        四、實地察看法

        對項目建設資料、財務資料的審核，不能讓審計人員有很形象的概念，必須深入項目實施現(xiàn)場，實地對項目建設地點、建設內(nèi)容、實施情況、工程質(zhì)量、后期管護、項目效益等情況進行調(diào)查了解，對工程量進行核實。通過現(xiàn)場察看項目建設情況和核實工程量，能夠發(fā)現(xiàn)虛報項目、虛列項目支出、項目質(zhì)量不達標和損失浪費問題。尤其是損失浪費問題，許多都是因為相關責任人員失職瀆職，規(guī)劃設計不符合實際、工程質(zhì)量不達標、重復修改、以及后期管護不力造成后期毀損嚴重，造成國家資產(chǎn)的重大損失浪費，這些都必須現(xiàn)場實地調(diào)查和取證，才能發(fā)現(xiàn)相關問題。

        五、問詢調(diào)查法

        對于項目實施情況和資金的流向，除查看建設資料和審核財務資料外，還可以對有關人員進行電話和現(xiàn)場問詢調(diào)查。例如，詢問土地整理項目實施地的村干部及農(nóng)戶，了解工程實施情況，發(fā)現(xiàn)是否存在施工地塊并非土地整理項目實施，而是其他項目實施；另外在征地拆遷、青苗等補償費發(fā)放情況，必須核實被補償農(nóng)戶，可以通過電話或入戶詢問等方式抽查補償資金的落實情況，從中發(fā)現(xiàn)問題和案件線索。