2019年8月26日，全國人大常委會審議通過新修訂的《土地管理法》，已于2020年1月1日起施行。

        新法要求配套出臺相應的實施條例，2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。

        日前，自然資源部組織相關專家對新《條例》進行了系列解讀，今天轉(zhuǎn)載的是自然資源部法規(guī)司李文謙的解讀1，對新《條例》中有關“國土空間規(guī)劃”的內(nèi)容進行解讀，本號轉(zhuǎn)載時有調(diào)整。

        新《條例》把“多規(guī)合一”改革再向前推進一步，用“國土空間規(guī)劃”取代了原來的“土地利用總體規(guī)劃”，并專門增加條款，明確規(guī)劃先行原則，對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及國土空間規(guī)劃中涉及土地利用的內(nèi)容作出明確規(guī)定。這些規(guī)定，將有利于以法治手段來引領改革，進一步推動黨中央確立的“多規(guī)合一”改革落地生根。

        解讀

落實國土空間規(guī)劃制度，促進土地資源可持續(xù)利用

——新《土地管理法實施條例》系列解讀之一

李文謙

        落實黨中央、國務院關于建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃制度的改革精神，新《土地管理法》將“經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據(jù)”寫入法律，首次明確了國土空間規(guī)劃的法律地位，并對國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的銜接做出規(guī)定。2021年7月2日發(fā)布、9月1日實施的新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》），補充完善和細化落實新《土地管理法》關于建立國土空間規(guī)劃體系的要求，明確了國土空間規(guī)劃編制、實施的具體路徑。

        補充《土地管理法》漏洞，國土空間規(guī)劃取代土地利用總體規(guī)劃，推動“多規(guī)合一”落地生根。

        2019年《土地管理法》修正案在全國人大常委會審議期間，正值國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的改革過渡期，考慮到國土空間規(guī)劃的編制實施尚需一定的時間，《土地管理法》修正時只是增加了“建立國土空間規(guī)劃體系、地位以及與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃銜接”的新條款，對原有土地利用總體規(guī)劃的條款和表述基本予以保留。新《條例》把“多規(guī)合一”改革再向前推進一步，用“國土空間規(guī)劃”取代了原來的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容。

        新《條例》將原來的“土地利用總體規(guī)劃”全部修改為“國土空間規(guī)劃”，并專門增加條款，明確規(guī)劃先行原則，對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及國土空間規(guī)劃中涉及土地利用的內(nèi)容作出明確規(guī)定。這些規(guī)定，將有利于以法治手段來引領改革，進一步推動黨中央確立的“多規(guī)合一”改革落地生根。

        進一步明確國土空間規(guī)劃中關于土地管理方面的內(nèi)容，細化空間約束指標。

        以規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。習近平總書記說過，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》已經(jīng)明確，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。

        新《條例》進一步規(guī)定，土地開發(fā)、保護、建設活動應當堅持規(guī)劃先行。土地是國土空間的載體和重要組成部分，按照“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開工建設”的要求，新《條例》特別強調(diào)在土地管理領域應當強化空間規(guī)劃意識，發(fā)揮好國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌布局作用，對各類開發(fā)、保護、建設活動做出科學安排。堅持先規(guī)劃、后實施，嚴禁違反國土空間規(guī)劃進行開發(fā)建設活動。國土規(guī)劃一經(jīng)批復，就具有法律效力，任何單位和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅持按法定條件和程序修改規(guī)劃，嚴格審批。對國土空間規(guī)劃編制實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

        進一步明確在國土空間規(guī)劃中落實“三條控制線”的要求，構建空間管控邊界。

        黨的十九大報告明確要求：“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)，要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。新《條例》按照黨中央、國務院決策部署，堅持底線思維、保護優(yōu)先，首次將劃定落實“三條控制線”寫入法規(guī)，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        “三條控制線”以底線約束方式體現(xiàn)了科學有序統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求。值得注意的是，新《條例》調(diào)整了國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等功能空間的順序，把農(nóng)業(yè)和永久基本農(nóng)田提到生態(tài)和生態(tài)保護紅線之前，體現(xiàn)了當前保護永久基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的極端重要性。永久基本農(nóng)田是糧食安全底線，在嚴守耕地紅線的基礎上，必須對保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給、達到質(zhì)量要求的耕地實行永久特殊保護。生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全底線，對在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域，必須實行強制性嚴格保護。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界體現(xiàn)了國土安全底線的要求，劃定可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，框定總量，限定容量，防止城鎮(zhèn)無序蔓延。“三條控制線”的優(yōu)先順序依次是永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，目前，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，全國自然資源系統(tǒng)正在牽頭開展“三條控制線”劃定和落地。下一步，要運用全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，切實落實好以“三條控制線”為基礎分類分空間的管控措施。

        進一步明確國土空間規(guī)劃中關于土地管理方面的內(nèi)容，細化空間約束指標。

        近年來，全國自然資源系統(tǒng)持續(xù)加快推進“五級三類”國土空間規(guī)劃編制工作?！稐l例》修訂案進一步明確了國土空間規(guī)劃編制實施的內(nèi)容、要求、目標等，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結構、用途管制要求等內(nèi)容。建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，首先要按照整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局的要求，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價工作基礎上科學布局。

        落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度是國土空間規(guī)劃編制實施的重要目標。新《條例》特別細化了土地管理有關的規(guī)劃指標，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當明確建設用地規(guī)模、耕地保有量、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用。這些規(guī)定既細化了國土空間規(guī)劃中土地管理方面的底線約束、控制性指標，又指明了在土地開發(fā)、保護、建設活動必須遵循的基本目標，即提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用。

        國土空間規(guī)劃制度的建立實施，是黨中央、國務院作出的重大改革部署。新《土地管理法》和新《條例》邁出了空間規(guī)劃改革在法律制度頂層設計方面的第一步。今后，我們要繼續(xù)按照黨中央、國務院決策部署，堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系，構建統(tǒng)一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。同時，抓緊推進《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》等法律法規(guī)和配套政策的制定，加快構建上下協(xié)調(diào)、科學有序的國土空間法律制度體系，為堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國土空間。