近些年，我國土地整治行業(yè)發(fā)展迅速，新政頻出，國家鼓勵創(chuàng)新改革，各省積極響應，結(jié)合本省實際進行了大量的探索和創(chuàng)新，出現(xiàn)了百花齊放和百家爭鳴的良好局面，形成了各具特色的土地整治模式。如以大都市體系為背景的“上海模式”，凸顯綠色、科技、景觀和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色；以專業(yè)的集團公司為實施主體的“陜西模式”，實現(xiàn)了土地整治產(chǎn)學研一體；以農(nóng)民自發(fā)組織“結(jié)對并地”，創(chuàng)造了具有“先建后補”特色的“廣西龍州模式”；以農(nóng)村合作社為實施主體，農(nóng)民自建的“湖北天門華豐模式”；以農(nóng)村居民點整理為主浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式。湖南省近年來也在積極探索，尋找適合本省特點的土地整治模式，經(jīng)過大量的調(diào)查研究和項目實踐之后，創(chuàng)造出了“先建后補、以補促建”土地整治模式。

        1“先建后補、以補促建”土地整治模式基本情況

        1.1形成過程

        2012年4月份財政部和國土資源部聯(lián)合出臺的《關于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設的通知》國土資發(fā)〔2012〕63號文件指出：“有條件的地方，省級國土資源主管部門可會同財政部門制定具體辦法，探索“以補代投、以補促建”，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開展高標準基本農(nóng)田建設，首次提出“以補代投、以補促建”指導思想，此后不久，財政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》（財建2012[151]號）的通知中又再次明確:“有條件的地方，依據(jù)土地整治規(guī)劃，可通過“以補促建”的形式，穩(wěn)步推進以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體開展的土地整治”。國家新政頒布為湖南省“先建后補、以補促建”指明了方向。

        2009年湖南省省委省政府下發(fā)了《中共湖南省委湖南省人民政府關于推進農(nóng)村土地綜合整治的意見》（湘發(fā)[2009]26號），明確要求“各項資金以定額直投、以補（獎）代投等方式投入”。2011年長沙市國土資源局在長沙縣春華鎮(zhèn)進行“以補代投”模式試點，實施了宇田農(nóng)民專業(yè)合作社土地整治項目，研究制定了《長沙市鼓勵社會資金參與農(nóng)村土地整治試點方案》。2013年湖南省雙峰縣人民政府在甘棠鎮(zhèn)試點實施衡邵干旱走廊綜合治理項目“四自”模式取得成功，并將該模式運用到該縣正在實施的婁邵盆地基本農(nóng)田建設重大工程項目中，并以縣人民政府的名義制定了《婁邵盆地基本農(nóng)田建設重大工程“四自”模式試點實施方案》。省內(nèi)實踐為“先建后補、以補促建”土地整治模式的出臺積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

        2014年11月26日湖南省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議將《湖南省實施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法》第五條第二款修改為：“涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，以及由村組能夠自行建設、生產(chǎn)的小型涉農(nóng)項目，按照國家有關規(guī)定不進行招標。該法律條文的修訂為“先建后補、以補促建”土地整治模式提供了法律保障。

        在此背景下，湖南省國土資源廳和省財政廳經(jīng)過多次討論研究決定于2014年開展農(nóng)村土地整治“先建后補、以補促建”試點，聯(lián)合制定了《湖南省農(nóng)村土地整治“先建后補、以補促建”試點方案》，并投資1400萬在長沙市望城區(qū)格塘鎮(zhèn)合池村和株洲市攸縣柏市鎮(zhèn)鳳塔村、富頭村進行試點。在各級國土資源部門和財政部門的配合支持和指導下，該三個試點項目進展順利，基本達到了預期的效果，開創(chuàng)了全國范圍內(nèi)“先建后補、以補促建”的土地整治模式先河。

        1.2內(nèi)涵分析

        “先建后補，以補促建”土地整治模式顧名思義是先實施項目，驗收后再進行費用補助，通過補助的方式更好的促進項目建設。該模式實際內(nèi)涵是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”相結(jié)合的土地整治模式，以行政村為單元實施農(nóng)村土地整治項目，由村集體自主確定建設范圍、工程建設內(nèi)容和布局，自主籌集建設資金，自主建設項目，自主進行實施管理和工程后續(xù)管護；財政資金實行先建后補，每期工程的數(shù)量和質(zhì)量經(jīng)驗收合格后，由財政按預算撥付相應資金。

        1.3運作方式

村集體自主確定項目建設規(guī)模和范圍——村集體申報，市級國土資源部門立項——市級國土資源部門會同財政部門進行設計與預算審查，并下達設計與預算批復——省財政下達項目資金至縣級財政部門——村集體制定項目實施方案報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級國土資源同意——村集體組建項目實施機構(gòu)——成立理事會（負責材料采購、設備租賃和項目實施）和監(jiān)事會（負責資金、質(zhì)量和進度控制）——自籌項目啟動資金——自主建設項目——分期申請驗收（縣級國土資源部門和財政部門負責，并下達分期驗收意見）——資金撥付——項目驗收（市級國土資源部門會同財政部門進行終驗）——村集體負責項目后期管護。

       1.4具體實踐

為了保證試點項目順利實施，攸縣柏市鎮(zhèn)政府與鳳塔村和富頭村村民代表進行了多次商量討論，最終制定了切實可行的項目實施方案，研究出了定原則、定班子、定流程（計劃）、定材料、定資金、定機制的“六定”措施。定原則包括：確保項目質(zhì)量，堅持“四自”原則；堅持包工不包料原則；分階段實施原則；定班子包括：成立組織機構(gòu)，一是成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部，主要領導牽頭負責，農(nóng)業(yè)、財政、國土、司法等相關站辦參與。二是成立村項目部，書記牽頭，各組長參與。三是成立理事會和監(jiān)事會。四是選定施工班子，組內(nèi)工程組內(nèi)村民實施，跨組工程村里協(xié)調(diào)組建施工隊伍，村組無力實施工程對外招標；定流程（定計劃）是根據(jù)當?shù)馗N習慣，自行確定開工時間，制定詳細的施工計劃，為材料采購和資金籌集打好基礎；定材料是指由村里牽頭、理事會、監(jiān)事會共同選定材料供應商；定資金是指分期估算項目啟動資金，發(fā)動群眾，村民自籌第一期啟動資金，在項目驗收前盡量減少項目現(xiàn)金流量，支出必要費用，減少資金占用成本；定機制是指所有的工程開工、變更必須報告，材料采購、領發(fā)必須履行手續(xù)，工程質(zhì)量監(jiān)控、整改必須及時、記實，資金撥付必須堅持聯(lián)審。

       1.5項目成效

       目前，三個試點項目相當?shù)某晒Γ椖看蟛糠忠淹旯?，群眾反映良好，實現(xiàn)了全民參與土地整治預期設想，項目工程質(zhì)量較好，項目變更少，實施順利，深入民心，項目施工成本控制較好，部分工程建設標準超過設計，為湖南省2015年在14個市州進行全面試點積累的豐富的實施經(jīng)驗，為進一步推進“先建后補、以補促建”土地整治模式奠定了良好的基礎。

       2與傳統(tǒng)土地整治模式對比分析

       2.1新模式實施土地整治項目不受時空限制。

       傳統(tǒng)的土地整治項目從申報指南、立項批復至到預算文件下達，均是批量進行審批，所有項目必須在資金預算下達后才能啟動招標程序，進行項目實施前的準備工作，合同簽訂后才能開工建設?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治項目基本上由村民自治，主要的審批環(huán)節(jié)在市縣國土資源部門，基本上可以做到通過一個，審批一個、實施一個，使項目的實施管理進入一個良性循環(huán)，項目的申報和實施不受時空限制，可按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體制定的實施計劃啟動項目實施。

       2.2新模式節(jié)省了大量的招投標成本，縮短了項目施工準備期。

       對傳統(tǒng)的土地整治項目實施影響最大的是項目施工招投標，為了保證招標的工作的公平、公正、公開，需要縣級多個行政職能部門審批，招標公示時間長達一個月之久，合同簽訂和施工準備時間也很長，正常情況下，從招標開始至簽訂合同項目開工一般需要兩個多月的時間，受資金預算下達時間的影響，這段招標時間剛好是每年的9-11月份，也是土地整治項目實施的黃金期，因此“先建后補、以補促建”土地整治模式為項目實施爭取了有利的黃金施工期。同時，各施工單位在招投標過程為了，為了確保中標需要花費大量的施工招標成本，據(jù)調(diào)查，施工招標成本占項目總成本的8%-20%，施工招標成本屬于隱性成本，擠占部分工程施工費用，在較大程度上會影響項目的工程質(zhì)量。

       2.3新模式將縣市區(qū)國土資源部門從紛繁復雜的實施管理具體事務中分離出來，可更好的履行指導和監(jiān)督職能。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式將項目的組織、管理和實施全部下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，縣級國土資源部門不在參與項目各項管理工作，也不用應付各級部門的檢查，可以專心做好業(yè)務指導和單項驗收工作，不再承擔項目建設的各種責任，可以從繁重的具體事務中抽身出來，更好的履行項目指導和監(jiān)督職能，更好落實好省、市各級國土資源部門的各項政策措施。

       2.4新模式可實現(xiàn)所有財政專項資金全部用于農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，真正做到了惠及廣大人民群眾。

與傳統(tǒng)的土地整治模式相比，“先建后補、以補促建”土地整治項目將所有項目資金全部補償給村集體，由村集體組織本村村民進行施工，改善本村的基礎設施建設和農(nóng)田水利工程，無施工企業(yè)和個體施工老板參與，整個實施過程全民參與，信息公開透明，全部資金用于改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)民收入水平和促進本次農(nóng)業(yè)發(fā)展，惠及的是廣大農(nóng)村農(nóng)民，將傳統(tǒng)土地整治項目可能存在的個人利益、集體利益全部歸還給廣大農(nóng)民。

       2.5新模式使廣大人民群眾來成為判定項目工程建設質(zhì)量的主體。

傳統(tǒng)的土地整治項目由縣級國土資源部門作為建設單位，負責項目實施管理工作，專業(yè)的施工單位進行施工，專業(yè)的監(jiān)理單位監(jiān)督項目工程質(zhì)量，國土、財政、審計等相關部門進行驗收把關。即使這樣，土地整治項目的工程建設質(zhì)量任然不盡人意，媒體曝光，群眾阻工、農(nóng)民上訪等事關工程質(zhì)量的事件經(jīng)常發(fā)生?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治項目全部由村集體組織實施，全部項目資金運行公開透明，項目建設內(nèi)容和工程質(zhì)量由廣大人民群眾決定。項目做得好不好，質(zhì)量高不高、能不能通過由村民說了算，所有與項目實施有關的問題，全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體進行自行處理和消化。

       2.6新模式為樹立良好的國土資源部門形象奠定廣泛的群眾基礎。

       “先建后補、以補促建”土地整治項目堅持村集體“四自”原則，縣級國土資源部門只負責業(yè)務指導和流程審批，不在具體參與工程建設，從業(yè)主單位轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理單位，權(quán)力和責任大為減少，不再直接面對工程質(zhì)量、資金使用、資源分配公平等容易引起各種社會矛盾的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體作為項目實施的主體單位，有了充分的自主權(quán)，有能力而且愿意去協(xié)調(diào)和處理各類土地整治項目建設引起的社會矛盾?？h級國土資源部門主要負責業(yè)務指導和監(jiān)督管理，立場和觀點更加切近廣大人民群眾，該土地整治模式為樹立良好的國土部門形象奠定廣大的群眾基礎。

       2.7新模式為實現(xiàn)湖南省人民政府提出的“千村示范、萬村整治”工程指明了道路。

2009年湖南省省委省政府下發(fā)了《中共湖南省委湖南省人民政府關于推進農(nóng)村土地綜合整治的意見》（湘發(fā)[2009]26號），提出了從2009年起，重點實施“千村示范萬村整治”工程，要求到2020年，完成1000個示范村建設，實現(xiàn)10000個行政村的綜合整治，整治面積3000萬畝以上，新增耕地200萬畝以上?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治模式是以行政村為單位實施土地整治，基本上可以做到村民自建，建成一村，示范一村的效果，為省政府實現(xiàn)“千村示范萬村整治”工程提供了切實可行的運作模式。

       3“先建后補、以補促建”土地整治模式存在的問題

       3.1村集體的知識水平和業(yè)務技能難以適應土地整治管理模式。

       目前我省土地整治項目管理制度和技術標準體系較為完備，已經(jīng)逐步形成了自己的行業(yè)特點，需要一定的文化水平和實踐經(jīng)驗才能較好的接受和融會貫通?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治模式以村集體為實施主體，而且基本上是短期的項目建設行為，很難讓村民真正學習和理解土地整治的內(nèi)涵。此外，由于土地整治項目本身的特性，項目建成若干年以后，現(xiàn)場留下的痕跡較少，項目資料成為項目實施的重要依據(jù)，因此無論如何簡化，必要的項目資料收集和整理工作無法避免，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的業(yè)務能力，做好一套完整的土地整治項目資料非常困難。

       3.2基層國土資源部門身份轉(zhuǎn)換短時間內(nèi)難以適應新的角色定位。

       新的土地整治模式，縣級國土資源部門由業(yè)主單位轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理單位，從紛繁復雜的具體事務中解放出來，可能會陷入另一個空白，難以實現(xiàn)由被動接受怎么做，到主動思考如何做好的問題，而且權(quán)力的消退在部分人心目中也會引起較大的失落感，甚至會造成一定程度上的人事變動調(diào)整。此外，該模式的項目建設規(guī)模更小、建設地點更加分散給國土部門的統(tǒng)一管理和收口帶了較大的難度，全面推行該類型項目難度較大。

       3.3現(xiàn)行的土地整治制度體系在一定程度上制約新模式的發(fā)展。

       雖然湖南省制定了“先建后補、以補促建”土地整治試點方案，但該方案在很大程度上還是立足于現(xiàn)有土地整治制度，這些在一定程度上制約“先建后補、以補促建”土地整治模式的發(fā)展。此外，村民“四自”方式在很大程度上受到國土和財政部門影響，其本質(zhì)上只是對原實施管理方式的一種改進，減少了施工招標環(huán)節(jié)，前期的項目審批和后期的項目驗收并沒有進行改進，村民自主的范圍和空間有限。該模式目前仍處在試點階段，相關政策依據(jù)和配套的制度文件還不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體還處于自由發(fā)展狀態(tài)，無明確指導思想進行引導。

       3.4新模式資金籌集難度大，涉及財務稅費改革面廣。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式要求村集體自籌資金進行項目建設，根據(jù)試點項目建設規(guī)模，一個村土地整治項目投資額一般在數(shù)百萬元甚至上千萬元，前期啟動須籌集的資金量大，村集體經(jīng)濟實力也較弱，短期內(nèi)很難籌集如此大額資金。首先是民間借貸，但民間借貸風險程度較大，其次是銀行貸款，擁有大量資金的商業(yè)銀行由于項目業(yè)主主體不明確，無法進行有效貸款，再次社會投資，由于項目利潤率不高，社會閑散資金也無法進入土地整治項目體系。同時，該模式?jīng)]有施工單位參與，項目施工過程中人工、材料等相關費用支出過程中的票據(jù)非常少，無法適用與目前專項資金財務制度，也可能存在大量現(xiàn)金交易行為，稅費也會損失不少。項目的融資成本占項目其他管理費用的比例較大，在現(xiàn)行的預算費用構(gòu)成體系中無法體現(xiàn)。因此，為了保證資金使用順暢，需要針對“先建后補、以補促建”土地整治模式進行一系列的財務稅費改革，而且難度較大。

       3.5村集體項目建設的可持續(xù)性差，前期投資成本大。

       “先建后補、以補促建”土地整治項目是一次性投入，一次完成，此后數(shù)年內(nèi)該村不會在實施土地整治項目，某一個村的土地整治項目建設不具有可持續(xù)性。項目建設前期培訓、購買或租賃施工模板，施工機具等費用投入較大，固定資產(chǎn)重復使用率低，轉(zhuǎn)讓貶值較大，致使村集體在前期投入方面較為謹慎，這在一定程度上影響項目工程質(zhì)量，施工工藝水平和施工質(zhì)量難以統(tǒng)一。

       3.6按預算進行直補欠合理，沒有反映項目真實的成本費用。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式在項目驗收合格后由財政按預算撥付相應資金。沒有體現(xiàn)補助的含義，沒有反映項目實際成本。目前的運作模式本質(zhì)上只是延期支付項目資金，沒有體現(xiàn)補助的思路，沒有做到以財政專項資金為引導，吸引更多的社會資金參與農(nóng)村土地整治。

       4優(yōu)化改進措施及建議

       4.1加大宣傳力度，致使“先建后補、以補促建”土地整治模式深入人心。

       通過各種方式和渠道宣傳“先建后補、以補促建”土地整治模式，以縣為單位加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體的業(yè)務指導和技術培訓，培養(yǎng)縣級國土資源部門的專業(yè)技術人才。同時，引導縣級國土資源部門積極轉(zhuǎn)變工作方式，改進工作作風，盡快適用新的角色定位。

       4.2加強制度建設，盡快出臺與“先建后補、以補促建”土地整治模式相適應的配套政策。

“先建后補、以補促建”土地整治模式還處于試點階段，無政策依據(jù)和規(guī)律可循，為保障該模式更好的成長和發(fā)展，省財政廳和省國土資源廳盡快出臺針對“先建后補、以補促建”土地整治模式的項目管理辦法和資金管理辦法，使該模式的土地整治項目運行常態(tài)化。

       4.3研究制定“先建后補、以補促建”土地整治模式相適宜的技術標準體系

       “先建后補、以補促建”土地整治模式有其自身特點，與傳統(tǒng)的土地整治管理模式差異較大，原有技術標準體系過于專業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體等相關人員難以理解和掌握。省級國土資源部門和財政部門需要進行大量的調(diào)查研究，研究出適應“先建后補、以補促建”操作對象的土地整治技術標準體系。

       4.4推進跨區(qū)域的土地整治實施管理經(jīng)驗交流，實施標準工程和樣板工程供各地模仿和借鑒。

由縣級國土資源部門組織開展跨區(qū)域土地整治交流和評比活動，在各地推薦標準工程和樣板工程供其他村集體進行學習和效仿。

       4.5加快縣級財稅改革，出臺支持“先建后補、以補促建”土地整治模式操作流程。

       建議縣人民政府牽頭，縣級相關職能部門參與，簡化程序，出臺支持“先建后補、以補促建”土地整治的財稅制度和資金使用管理操作流程，保障該模式資金運行順暢，風險有保障。

       4.6拓寬資金籌集渠道，搭建政策平臺，引導銀行和社會閑散資金進入土地整治項目。

       積極探索商業(yè)銀行與土地整治相結(jié)合的可行性，省級國土資源部門和財政部門搭建相關融資平臺，出臺相關政策依據(jù)，引導銀行和社會閑散資金投入土地整治，發(fā)展和壯大土地整治事業(yè)。改進按預算進行直補的方式，研究制定補助標準和方式，按成本進行核算和補助，將項目的成本和利潤控制在合理范圍內(nèi)，使項目既不出現(xiàn)虧損也不致使項目資金結(jié)余過多。